DOCUMENT (Alternatives économiques, N° 112 - décembre 1993)

LE BUDGET DE L'ÉTAT, QUELLE PART DE CHOIX ?

Avant même l'esquisse d'un budget, plus de 90 % des dépenses sont déjà fixées: frais de personnel et de fonctionnement, effets report de mesures antérieures... sont autant de passages obligés. Même faibles, les marges de manœuvre existent pourtant, à ne pas confondre avec les effets d'annonce.

Chaque année, le discours gouvernemental est le même, paradoxal: d'un côté, on parle d'austérité budgétaire, de réduction du déficit et d'absence de marges de manœuvre pour cause de récession; de l'autre, on met en avant une batterie de mesures nouvelles.

Difficile de démêler les effets d'annonce des vraies priorités d'un gouvernement, tant en matière de déficit budgétaire que d'évolution des dépenses.

D'autant que les crédits alloués à chaque ministère sont rarement comparés à ceux des années précédentes.

La présentation par le gouvernement Balladur de la loi de finances 1994 (nom officiel du budget de l'État) ne déroge pas à cet habile jeu politique.

Les sommes en jeu sont pourtant considérables puisque les dépenses de l'État représentent plus d'un cinquième du produit intérieur brut de la France.

Quelle est la part réelle du contraint et du choisi dans l'élaboration d'un budget ?

Les marges de manœuvre sont-elles aussi réduites que les différents gouvernements, quelle que soit leur couleur politique, veulent bien le laisser entendre ? Et où se situent-elles ?

Disons-le tout de suite, les marges de manœuvre sont faibles.

Les contraintes qui pèsent tant du côté des dépenses que des recettes sont de trois ordres: mécanique, économique et administratif.

Avant même qu'un gouvernement commence à esquisser le prochain budget, plus de 90 % des dépenses sont en effet déjà fixées.

Le poids des dépenses de fonctionnement des différents ministères est considérable. 94 % du budget de l'Éducation nationale (premier budget civil) sont par exemple absorbés par les frais de personnel.

Au total, la rémunération des 2,5 millions de fonctionnaires et

de plus d'un million de pensionnés absorbent plus d'un tiers du budget total de l'État.

Côté dépenses d'intervention ou d'investissement, la logique des « coups partis » induit également une forte inertie dans la structure des dépenses. Nombreuses sont en effet les décisions dont les implications financières courent sur plusieurs années.

Par exemple, les dépenses d'équipement militaires sont planifiées dans le cadre de lois de programmation pluriannuelles.

Il existe par ailleurs des effets reports dus au décalage entre le calendrier d'application d'une mesure et le calendrier budgétaire. Exemple type: une réforme de l'enseignement est votée pour une année scolaire donnée, on sait déjà que deux-tiers des dépenses qui en résultent (de janvier à juin) seront imputées sur le budget de l'année suivante.

Résultat: à niveau de budget constant, l'effet de reconduction mécanique des dépenses est tel qu'il réduit la capacité d'un gouvernement à diminuer substantiellement le budget d'un ministère pour donner davantage à un autre, jugé plus prioritaire.

Les marges de manœuvre sont encore plus réduites en période de ralentissement de la croissance. Une partie des dépenses et des recettes sont en effet étroitement dépendantes de l'activité économique.

Les dépenses sociales, notamment, augmentent mécaniquement du fait de l'accroissement du nombre de personnes sans emploi et en difficulté.

Quand les écarts entre les prévisions macro-économiques et la réalité sont importants, comme ce fut le cas pour le budget 1993, les pertes de recettes sont considérables.

Alors que la loi de finances initiale de 1993 tablait sur une croissance de 2,6 %, l'évolution de l'activité aura été négative (- 0,1%). Le manque à gagner est énorme.

Les recettes fiscales provenant de l'impôt sur les sociétés avaient ainsi été surestimées de 26 milliards de francs, et celles de la TVA de 30 milliards. Résultat: le déficit se creuse inexorablement.

Aux effets de la récession vient donc aujourd'hui s'ajouter le coût du financement des précédents déficits budgétaires.

Avec un niveau très élevé de taux d'intérêt la charge de la dette publique n'a cessé de s'alourdir.

Représentant 51,6 % du PIB en 1992, la dette figure cependant parmi les moins élevées des pays européens (77 % aux Pays-Bas, 108 % en Italie et

135 % en Belgique). Mais l'augmentation des frais financiers réduit considérablement les marges de manœuvre du gouvernement, et ce pour plusieurs années.

En dépit de la baisse des taux d'intérêt enregistrée au cours des derniers mois, la charge de la dette va continuer de progresser de 5 % cette année et absorber quelque 17 des 30 milliards de francs de dépenses supplémentaires prévues au budget 1994.

La charge de la dette représente ainsi la plus grande progression des dépenses de l'État qui, elles, n'augmentent que de 3 % cette année.

En pratique, face aux aléas de la conjoncture, les gouvernements sont amenés à rectifier le tir en cours d'année.

En période de récession, tous laissent un peu filer le déficit, à la fois parce qu'il est toujours difficile de couper dans les dépenses et pour soutenir l'activité.

Mais dans le même temps, pour éviter d'aller trop loin (et de mettre en danger le taux de change), des réallocations, des reports et autres gels de crédits sont fréquemment réalisés en cours de route.

Ces choix sont ensuite validés dans des lois de Finances rectificatives (appelées communément collectifs budgétaires).

En bout de course, il y a souvent loin du projet de loi de finances à l'exécution du budget.

Il est vrai que dès la première mouture du budget, les prévisions sont loin d'être sincères.

Ainsi, après avoir montré Pierre Bérégovoy du doigt pour l'irréalisme des prévisions de croissance retenues pour le Budget 1993, Édouard Balladur table à son tour pour 1994 sur une croissance de + 1,4 %, une hypothèse jugée d'ores et déjà hors de portée par la plupart des instituts de conjoncture.

Pour des raisons d'affichage politique, les marges de manœuvre ne sont par ailleurs pas toujours lisibles dans le projet de loi de finances...

Le projet de budget du ministère du Travail ne reflète, par exemple, que très imparfaitement ce qui sera effectivement dépensé (voir ci-après). Et cet écart n'est pas le fruit d'erreurs de prévisions.

Certaines dépenses dites mécaniques, comme le coût du fonds de solidarité, sont systématiquement sous-évaluées depuis plusieurs années.

Derrière l'extrême rigidité de la procédure budgétaire enfin, les hommes parviennent tout de même à imprimer des choix.

Schématiquement, deux logiques fortes s'opposent au cours de l'élaboration d'un budget: celle des ministres « dépensiers » qui tentent d'obtenir le maximum de crédits, et celle de la direction du Budget pour qui un franc de plus est nécessairement un mauvais franc.

Si la logique du budget est « raboteuse » les projets à forte valeur ajoutée politique s'imposent sans trop de difficultés.

Les budgets les plus politiques, comme cette année celui du ministère du Travail, sont d'ailleurs négociés directement entre le ministre concerné et le ministre du Budget. Et en cas de désaccord, les arbitrages vont jusqu'au Premier ministre.

Tout le monde s'accorde néanmoins sur un point: si les marges de manœuvre existent bel et bien, la mécanique de la procédure budgétaire ne conduit pas à une allocation optimale des ressources publiques.

La régulation budgétaire effectuée en cours d'année se fait fréquemment aux dépens de certaines dépenses d'intervention et gêne une gestion cohérente des projets.

« Le plus grave, c'est qu'il n'y a aucune réflexion sur le long terme, voire même sur le moyen terme. D'une année sur l'autre, on se concentre sur la ruse qui permettra d'obtenir de nouveaux crédits », explique un haut fonctionnaire. « Et si une ligne budgétaire n'est pas complètement utilisée une année, elle risque d'être purement et simplement supprimée ».

C'est donc la logique de la survie qui prévaut sur une bonne gestion des fonds. Parce qu'un ministère n'existe que par l'importance relative de son budget, ce dernier doit nécessairement continuer d'augmenter.

Résultat: il faut chaque année proposer de nouveaux projets, quitte à voir toute une batterie de mesures similaires se superposer au fil des années.

Cette pesante mécanique paraît manquer de tête pensante capable de définir une stratégie d'ensemble cohérente.

Le Premier ministre n'arbitre en réalité que sur les sujets les plus sensibles. Pour le reste, la direction du Budget joue un rôle déterminant.

Un symbole: les lettres-plafonds envoyées par le Premier ministre aux ministres et qui fixent l'enveloppe des crédits sont tapées et envoyées de Bercy.

Mais le ministère du Budget est-il vraiment le mieux placé pour définir un projet global, alors que sa mission essentielle dans ce jeu de rôle se borne à freiner les dépenses ?

Le Parlement, quant à lui, n'exerce en réalité qu'un rôle de chambre d'enregistrement et ne réalise que des ajustements à la marge.

« Quand le projet de loi de finances est examiné par le Parlement, la marge de manœuvre n'est plus que de 2 à 3 milliards de francs, mais il va de soi que pour tous les crédits importants, le gouvernement a généralement consulté sa majorité parlementaire tout au long du processus d'élaboration du projet de budget ».

Reste que sur l'orientation globale du budget, le Parlement intervient trop tard pour modifier substantiellement l'enveloppe globale des dépenses ou des recettes.

Sans compter que lors de l'examen du budget au Parlement, c'est le gouvernement qui est maître de l'ordre du jour. Par ailleurs, la commission des Finances du Parlement ne dispose pas de ses propres moyens d'analyse pour discuter des projections macro-économiques retenues par le gouvernement.

Les projets de loi de Finances sont donc élaborés sous fortes contraintes, mais qui tiennent parfois presque autant au dysfonctionnement de l'État qu'aux contraintes économiques.

Le principe de l'annualité budgétaire nuit à toute mise en perspective et l'évaluation des dépenses fait défaut. C'est d'autant plus grave que la série d'arbitrages rendus chaque année impriment des choix sur la durée.