BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRE
Introduction
1. Prélèvements obligatoires et désajustements économiques
1.1. Les composantes de la hausse de la part des prélèvements obligatoires dans le PIB.
1.2. Les désajustements
2. Les limites du ralentissement de la baisse des prélèvements obligatoires
2.1. L'approche théorique
2.2. Problèmes posés par la remise en cause des prélèvements
Les thèses économiques libérales s'opposent fortement, dans cette période de crise économique, aux thèses interventionnistes qui prônent un rôle moteur de l'intervention étatique.
Les thèses libérales partent du principe qu'il suffit d'alléger
les charges sociales et fiscales qui pèsent sur l'entreprise, pour lui permettre
de retrouver son dynamisme, ses profits et générer ainsi surcroîts de salaires
et emplois.
Le sujet posé est donc tout à fait d'actualité. Pour le traiter, nous examinerons, dans une première partie, les éléments constitutifs de la hausse des prélèvements obligatoires ainsi que les désajustements qu'elle a suscités.
Dans la seconde partie, nous aborderons les mécanismes qui ont entraîné un ralentissement des prélèvements obligatoires ainsi que les éléments qui freinent ce ralentissement .
1. Prélèvements obligatoires et désajustements économiques
1.1. Les composantes de la hausse de la part des prélèvements obligatoires dans le PIB.
A. L'augmentation des cotisations sociales
Si la hausse des prélèvements obligatoires a été plus rapide que celle du PIB, c'est d'abord à cause de l'augmentation des cotisations sociales
* la santé progresse au rythme des découvertes ; les équipements nouveaux sont de plus en plus coûteux (scanner, échographies...).
Le vieillissement de la population augmente les coûts médicaux, ce qui, bien entendu, est parfaitement indépendant de la crise...
Par ailleurs, les pays ayant une sécurité sociale développée et couverte par des cotisations patronales se trouvent soumis à une concurrence "déloyale" des pays laissant à la charge des salariés le coût de la santé.
* La hausse des dépenses sociales s'explique aussi par le poids des retraites, car alors que la croissance ralentissait, le vieillissement progressait, les préretraites des travailleurs au chômage se multipliaient et l'âge de la retraite s'abaissait.
Là encore, les pays qui protègent le mieux leurs salariés sont soumis à la concurrence des pays qui laissent aux familles et à l'assurance privée le soin d'assurer l'essentiel des revenus des personnes âgées...
* Le poids du chômage, sous-produit de la crise, a pesé sur les cotisations sociales, qui sont le signe de la solidarité de ceux qui disposent d'un emploi avec ceux qui en sont dépourvus...
Le patronat français dénonce le financement des cotisations à l'UNEDIC, qui, étant largement à la charge des entreprises, les handicape au point de pouvoir leur faire perdre des marchés, ce qui a souvent des conséquences directes sur l'emploi. La solidarité peut ainsi engendrer, en un cercle vicieux, la sous-compétitivité vis-à-vis de pays où la solidarité est moins forte.
◊ Les collectivités locales, qui ont considérablement développé leur rôle politique et économique, ont vu monter leurs dépenses d'infrastructure à la suite des lois de décentralisation.
Dans presque tous les pays, les impôts locaux ont augmenté bien plus vite que le PIB.
Aux États-Unis, les révoltes contre l'impôt sont d'abord parties
de l'état de Californie . Son gouverneur, Ronald Reagan, a ensuite fait de
la diminution des impôts l'un de ses chevaux de bataille pour la course à
la présidence.
◊ L'État central doit faire face à ses dépenses d'entretien et de construction qui sont engagées sur de longues périodes ; le "baby- boom" et les politiques keynésiennes ont stimulé la monté de ces dépenses dans le budget des États.
Le ralentissement du PIB après 1973 n'a pu immédiatement se traduire par une révision en baisse de ces dépenses qui sont décidées à long terme.
De même qu'un grand paquebot lancé sur l'océan ne peut stopper sa course sans délai, les dépenses ont une inertie importante, un fonctionnaire engagé à 20 ans l'est théoriquement pour 40 ans...
C. Stimulation de l'économie et pression fiscale.
◊ Pendant la période de croissance, les États ont eu une attitude volontariste : l'effort de reconstruction, mais aussi les guerres (Vietnam, pour les États-Unis), ont augmenté le volume des dépenses publiques...
◊ Les aides de reconversion, les subventions aux industries qui périclitent ou essaient de se moderniser, l'octroi de crédits en faveur de la recherche-développement sont très souvent à la charge de l'État.
A. La baisse du surplus
La baisse du surplus à distribuer freine les possibilités de redistribution. Quand on veut dépenser plus, il faut aujourd'hui prélever sur les revenus existants car le surplus de productivité créant des richesses nouvelles à distribuer devient insuffisant en période de crise...
Cela conduit nécessairement à contester les dépenses nouvelles et à rendre moins facile leur acceptation.
B. Les déficits
Les déficits se creusent et obligent à des coupes claires dans les dépenses.
Une des lois élémentaires de l'économie est qu'il est impossible à des agents économiques de dépenser plus qu'ils ne disposent de recettes (sauf privilèges particuliers).
Les allocations chômage diminuent, les remboursements de la sécurité sociale sont plus faibles, les hôpitaux doivent faire des économies...
La compétitivité des entreprises est remise en cause par les
prélèvements publics sur l'économie marchande, elle devient un élément crucial
qui amène des groupes de pression (CNPF, jeunes patrons, mais aussi syndicats,
comme au Japon et aux États-Unis) à demander à l'État de moins dépenser et
de prélever moins sur les entreprises pour leur permettre d'investir plus
et de se moderniser.
La compétition économique prend parfois la forme d'une guerre
et certains pays se mobilisent en diminuant le coût de la protection sociale,
considérée comme moins prioritaire.
Dans l'émission de télévision "Vive la crise", Michel Albert a imaginé un exemple démontrant par l'absurde les effets pervers de l'État Providence en période de crise : si un maire confronté à des licenciements dans une usine de chaussures en difficulté, cherche à éviter le chômage aux licenciés en les embauchant comme employés municipaux, il sera immanquablement amené à augmenter les impôts locaux ; la taxe professionnelle supplémentaire viendra grever les coûts de production de l'entreprise en difficulté ; moins compétitive, celle-ci perdra des marchés, ne pourra se moderniser et devra à nouveau licencier...
A. La théorie du "Welfare State"
Pierre ROSANVALLON rappelle les idées de Lord BEVERIDGE, qui a joué un rôle-clé en Grande-Bretagne dans le développement de l'Etat-Providence en explicitant les idées de KEYNES et en mettant en place les bases de la Sécurité Sociale anglaise...
◊ Les arguments de justice sociale sont très clairs. Le droit à la santé, à l'éducation, à une vieillesse à l'abri du besoin sont des conquêtes socialement inestimables pour le plus grand nombre...
Aucun ouvrier ne pourrait obtenir les soins d'un centre anticancéreux
ou d'une équipe de chirurgie cardiaque en utilisant ses seules économies,
la santé socialisée est donc clairement source de protection sociale...
◊ La responsabilité économique de l'État dans la régulation économique a assuré, entre 1945 et 1973, la stabilité économique.
L'action du budget et la pratique du déficit des finances publiques doivent, selon cette analyse, stimuler la demande publique en période de crise pour limiter les dépressions. Nous trouverons là exprimé le fameux principe du multiplicateur d'investissement.
B. La théorie de l'offre (LAFFER, GILDER)
◊ Le raisonnement de base de la théorie de l'offre est le suivant: un impôt sur les revenus trop fort diminuera l'utilité du travail supplémentaire et donc l'incitation à travailler...
L'explication de ce mécanisme de base conditionne tout le raisonnement
de ceux qui veulent abaisser le niveau actuel des prélèvements obligatoires.
◊ LAFFER a construit une courbe célèbre qui découle de sa conception de l'incitation au travail et qui s'analyse en deux grandes phases.
- 1ère phase :
Quand le taux d'imposition s'élève, les rentrées fiscales augmentent, mais cette hausse a lieu de moins en moins vite car l'incitation marginale à travailler diminue. La hausse des taux s'applique ainsi à un PIB qui est moins grand que celui que l'on aurait obtenu si des taux d'imposition moins élevés avaient encouragé à travailler plus ; la progression des rentrées fiscales s'en trouve ralentie.
- 2ème phase :
Les taux d'imposition sont tels que les gens, découragés, travaillent
moins ; malgré la hausse du taux, les rentrées fiscales diminuent ; les conséquences
fiscales de la perte d'activité deviennent alors plus importantes que les
recettes qu'apporte une hausse du taux...
C'est en ce sens que
les fiscalistes français affirmaient : "Les hauts taux tuent les totaux."
Les économies qui se trouvent dans cette zone fiscale sont toutes "malades
de leurs prélèvements obligatoires" ; en effet, elles pourraient, avec
un taux moindre, obtenir autant d'impôts au total tout en permettant aux travailleurs
de produire plus et de consommer plus à titre privé. Résoudre la crise, c'est
donc ramener les taux dans la zone blanche où le PIB est plus fort et les
rentrées fiscales au moins équivalentes.
◊ L'analyse du capitalisme monopoliste d'État explique la montée des dépenses étatiques par les nécessités d'une accumulation qui socialise les pertes et relance la demande par des dépenses publiques. L'État est mis au service des monopoles auxquels il assure des commandes à bon compte, la baisse tendancielle du taux de profit est ainsi payée par les PME et supportées par l'ensemble de la société
En particulier, la protection sociales, financée par les patrons, tend à être mise à la charge des salariés afin de réduire le coût du travail en élevant le taux de plus-value... Le rétablissement du taux de profit et de la compétitivité s'obtient en minorant le coût du travail (salaire + charges sociales)... Ce courant ne voit pas dans la baisse des prélèvements obligatoires un élément positif pour sortir de la crise ; selon lui, les gâchis financiers que constitue, notamment le non-réinvestissement des profits sont plus nuisibles à la modernisation que le coût de la protection sociale.
L'analyse institutionnelle voit dans l'État la somme des compromis
réalisés au niveau national entre les groupes qui disposent de moyens de représentation
et de pression tels qu'ils peuvent influencer les décideurs.
◊ Il y a hausse des dépenses publiques lorsque les groupes
particuliers qui bénéficient généreusement des dépenses sociales sont les
plus forts car la croissance rend relativement indolore leur prélèvement.
◊ Il y a possibilité de baisse des prélèvements obligatoires
lorsque la crise réduit le surplus à partager et que ceux qui supportent le
poids de la solidarité ressentent fortement les prélèvements et réagissent...
La crise actuelle est donc logiquement marquée par un renforcement des groupes de pression qui ont intérêt à voir baisser les prélèvements obligatoires : entreprises qui plaident pour leurs compétitivité, actifs qui s'élèvent contre leur contribution à l'assurance-chômage et même aux versements destinés à la retraite...
2.2. Problèmes posés par la remise en cause des prélèvements
A. Ce qui confirme la baisse
◊ Dès son arrivée au pouvoir, Ronald Reagan fait voter des lois conformes à son programme pour faire diminuer la fiscalité qui pesait sur les tranches les plus hautes des revenus.
"En 1981, le congrès américain a :
1. diminué la pression fiscale de 25 % sur trois ans ;
2. pris des dispositions pour indexer l'impôt à partir de 1985 - pour que lorsque les revenus augmentent du seul fait de l'inflation, ils ne soient pas touchés par un impôt supplémentaire ;
3. ramené immédiatement
le taux maximum d'imposition des hauts revenus de 70 à 50 % (Milton, et Rose
FRIEDMAN, La tyrannie du statu- quo, JC LATTES, 1984)
Le mouvement semble encore s'amplifier avec le second mandat
du président : diminution de l'impôt sur les bénéfices réinvestis, baisse
en dessous de 50 % des tranches les plus hautes du barème fiscal. Les municipalités
et la plupart des États ont amplifié le mouvement en freinant la fiscalité
locale qui avait souvent progressé encore plus vite que la fiscalité nationale ; c'est, on l'a
vu, au niveau local que les révoltes de contribuables sont parties, en Californie
et en Floride notamment.
◊ En France, la volonté de baisser les prélèvements obligatoires a été le fait du chef de l'État qui s'est engagé en 1984 à baisser le poids de la fiscalité (après avoir contribué à sa hausse, de 1981 à 1983). Les prévisions du Ministère des Finances prévoient en 1985 une baisse de la pression fiscale de 25,3 % à 24,6 %. La différence avec les États-Unis vient essentiellement du fait que le gouvernement n'a pas diminué principalement les impôts pesant sur les plus riches et sur les bénéfices. Mais c'est au nom du même principe : "Trop d'impôt aujourd'hui tue l'initiative, donc l'impôt demain" que la France, en 1983, a décidé de freiner la hausse des prélèvements obligatoires.
Plus généralement,
une telle démarche revient à reconnaître le rôle fondamental des entreprises
privées dans la création d'emplois compétitifs.
Les keynésiens font remarquer que seule une demande accrue encourage l'investissement et la création d'emplois ; la diminution des charges salariales peut servir d'abord à assainir la situation financière des firmes lorsque la demande anticipée par les entrepreneurs n'excède pas les capacités productives en place...
◊ Nombreux sont les libéraux qui, en Grande-Bretagne et même aux États-Unis, trouvent que la réalité ne rejoint pas les discours ; ainsi Guy SORMAN, défenseur de la "solution libérale", écrit-il dans son livre :
" Il est
vrai qu'après cinq ans de gouvernement conservateur, l'État n'a pas en Grande-Bretagne, vraiment reculé. Le prélèvement
public sur la richesse nationale a même progressé, entre 1979 et 1983, de
35 à 39 %. Le budget pour 1985 pourrait être le premier depuis cinq ans où
ce prélèvement n'augmenterait pas, sans pour autant diminuer.
Les résultats ne sont pas meilleurs aux États-Unis. Après quatre ans de discours anti-étatiques, les dépenses fédérales sont passées, sous Reagan, de 27,8 % à 31,6 % du revenu national ; c'est une progression comparable à celle des nations sociales-démocrates et qui ne marque aucune rupture avec le passé. On pourrait croire que cette progression des dépenses s'explique par l'effort de réarmement.
Faux ! Tandis que la Défense passait de 7,6 à 9,2 %, le budget
social augmentait tout autant : 12 à 13,9 % (du PIB). Tout le discours de
Reagan contre les "excès de l'Etat-Providence" n'a donc, pour l'instant,
eu aucune conséquence financière notable". (la solution libérale, Fayard
1984)
Le paradoxe américain d'une baisse de la fiscalité associée
à une hausse des dépenses publiques s'explique aisément : le déficit budgétaire
s'est creusé et a été largement financé par les entrées de capitaux attirés
par la reprise américaine, des taux d'intérêts élevés et un dollar en hausse.
Contrairement aux affirmations de la théorie de l'offre, la
croissance économique n'a pas été assez forte (même en 83-84) pour compenser
par de nouvelles recettes la baisse des taux d'imposition votée par le Congrès.
Des voix en faveur de l'orthodoxie budgétaire s'élèvent désormais pour que
l'État américain résorbe le dette qu'il a contractée, mais cela obligerait
à revenir sur la baisse de la fiscalité..
Paradoxalement, la vigoureuse reprise de 1983 et 1984 aux États-Unis doit plus à ce déficit keynésien des finances
publiques qu'à la seule baisse des impôts...
◊ Quelques
chiffres révèlent cependant l'amorce, à partir de 1983, d'une baisse des prélèvements
obligatoires.
◊ La désinflation menace la baisse des prélèvements obligatoires.
Partout, les
États endettés sont obligés de payer des intérêts réels qui deviennent positifs
car l'inflation a baissé plus vite que le prix de l'argent. Il leur est difficile,
dans ces conditions, de voter de nouvelles exonérations fiscales...
◊ Seule
une reprise de la croissance permettrait de trouver les conditions d'une baisse
de la pression des dépenses publiques et sociales, en augmentant le dénominateur
plutôt qu'en diminuant le numérateur du rapport : (Impôt + Charges sociales)
/ PIB
La demande de baisse des prélèvements obligatoires est née
de la crise; celle-ci, en limitant
le surplus à distribuer, amène "les payeurs" à demander plus d'efficacité
et moins de dépenses à l'Etat-Providence.
Il est toutefois très difficile de revenir sur les droits acquis
dans lesquels certains voient des privilèges et d'autres une conquête sociale
légitime. Même dans les pays dont les gouvernants se sont fait les apôtres
du libéralisme, la baisse des prélèvements obligatoires est plus forte que
celle des dépenses, ce qui entraîne des déficits et donc de nouvelles charges
financières pour demain...
La remise en cause de l'Etat-Providence suppose que l'on renverse
les anciens compromis. Milton et Rose FRIEDMAN, dans leur ouvrage, "la
tyrannie du statu-quo", proposent de remettre en question les droits
acquis. Un changement du système politique de décision est la condition pour
limiter le pouvoir d'une bureaucratie qui défend ses privilèges...
Le débat se pose alors en termes de choix de société ; les
propositions de Friedman et de Hayek peuvent déstabiliser tout le champ des
compromis institutionnels passés pendant les "Trente Glorieuses".