LA POLITIQUE DU PLEIN EMPLOI DANS UNE CROISSANCE MODEREE

Il faut, au premier abord, éliminer les politiques à courte vue qui viseraient à effacer les symptômes du chômage sans supprimer ses causes, en retardant les adaptations structurelles de l'appareil de production.

1- Exploiter au mieux les possibilités de la croissance

L'obtention du taux de croissance le plus élevé possible est la garantie première pour l'emploi.

Les projections de l'INSEE sur les taux de croissance à venir laissent ouvertes les probabilités de forts taux de chômage.

Une double réflexion doit être conduite sur les moyens de créer le plus grand nombre d'emplois répondant au double critère de la quantité et de la qualité.

A - Approche quantitative

Créer le plus grand nombre d'emplois possible, suppose une attentive réflexion sur la politique d'investissements qui doit être poursuivie.

Malgré la constatation statistique du déclin relatif de l'emploi industriel, une relance de l'investissement industriel, par ses effets induits sur la compétitivité économique et sur les créations d'emplois associés dans le secteur tertiaire, reste une condition essentielle mais qui appelle toutefois un certain nombre de précautions :

a) D'abord, et les expériences françaises des plans de relance de 1975 et 1981 sont là pour l'attester, une situation de l'investissement dans un contexte de débouchés incertains, au plan de la demande effective, peut engendrer un processus de rationalisation des capacités de production avec des risques de réductions d'emplois et d'effets démultiplicateurs par diminution des revenus distribués.

Il faut donc vérifier, dans la réalisation des investissements nouveaux, l'effet induit qu'ils doivent avoir sur l'emploi.

C'est un exercice possible à partir des fonctions de production à génération de capital et des cycles de productivité tels qu'ils sont par exemple formalisés dans le modèle DMS de l'INSEE (Modèle Dynamique Multi Sectoriel)

Dans ce modèle, chaque génération de capital est caractérisée par sa capacité de production à une certaine date et est associée au volume d'emplois correspondant aux conditions de productivité du travail et du capital.

Il faut aussi réexaminer les avantages dont bénéficient habituellement les investissements en capital par rapport aux investissements en travail que représentent le recrutement de nouveaux travailleurs.

Le groupe de travail sur les perspectives et la politique de l'emploi du VIIème plan avait déjà remarqué que "le coût relatif du capital s'est trouvé abaissé du fait, principalement, de dispositions fiscales et des effets de l'inflation sur les conditions de crédit extérieures, alors que les charges pesant sur les salaires ont eu tendance à s'accroître.

Faussant les règles du calcul économique, cette concurrence doit être corrigée en agissant à titre principal sur le coût relatif du capital.

On peut se poser la question de savoir si les entreprises faisant un chiffre d'affaires important avec un "petit nombre de bras" sont vraiment plus précieuses à la collectivité que celles qui font vivre un nombre important de familles.

Certains suggèrent que "l'impôt sur l'emploi" que représentent les cotisations sociales, soit progressivement transféré sur la TVA (par exemple).

On voit les difficultés que soulèvent ces propositions. L'investissement dit "de productivité" dont ont parfois abusé les entreprises, dans la mesure où il visait surtout à "économiser de la main-d'œuvre" par un suréquipement capitalistique, doit être distingué de l'investissement dit de "capacité" qui, à terme, est producteur d'emplois nouveaux.

Mais comment réaliser cette distinction, difficile et délicate, en pratique ?

Le transfert vers l'état des charges du travail permet apparemment d'éviter sans inflation l'aggravation du chômage. Mais ce processus débouche sur un dilemme que J. ATTALI exposait dans un article du Monde ("Vers la socialisation du travail" 9 octobre 1975) "une fois atteintes les limites de l'endettement public, le rétablissement du plein emploi exigerait que la collectivité choisisse entre lever des impôts nouveaux et réduire le niveau des équipements collectifs. A niveau de fiscalité et nature de l'investissement productif inchangés, la baisse de qualité des services publics serait donc le prix à payer pour empêcher l'aggravation du chômage. Or le développement des équipements collectifs est probablement l'une des conditions de base de la"nouvelle croissance".

Enfin la modification des prix relatifs du capital et du travail pourrait entraîner une suite d'effets contradictoire.

Supprimer les aides fiscales au capital et relever son taux d'intérêt réel entraîneraient une baisse de l'investissement capitalistique qui pourrait entraîner une baisse de la compétitivité, donc de l'emploi;

Ralentir la progression du coût réel du travail entraînerait en revanche un déplacement du revenu national des salaires vers les profits, favorisant l'accumulation capitalistique, mais diminuant les débouchés des industries de consommation, donc les commandes aux industries d'équipement, alors même que le potentiel de production a été accru par l'accumulation capitalistique.

La France s'est cependant engagée dans la voie du rééquilibrage des avantages en faveur du travail, notamment par la mise en œuvre des Pactes Nationaux pour l'Emploi,

b) L'effort en faveur de l'investissement industriel ne doit d'autre part occulter :

- ni l'évidente nécessité pour la croissance et pour l'emploi des investissements collectifs, des investissements "intellectuels" ou des investissements agricoles dont le sacrifice serait désastreux.

- ni la révision du modèle traditionnel de développement industriel. (A. SAUVY notait qu'en consommant largement, disons même en gaspillant des ressources, qui peuvent manquer demain, les pays occidentaux détruisent des emplois dans le futur sans en créer dans le présent").

B- Approche qualitative

Créer des emplois qui seraient les plus "efficaces" possibles

suppose une attentive réflexion sur la meilleure manière de conduire les "restructurations" et de développer la "mobilité" qui font parfois l'objet d'assertions trop sommaires.

Il faut tenir compte du fait que l'augmentation des emplois offerts n'entraîne pas nécessairement une diminution des chômeurs constatés mais la révélation d'un sous-emploi latent qui ne trouvait pas à s'exprimer dans l'état antérieur du marché du travail. La "variabilité" du taux d'activité des jeunes, des personnes âgées ou des femmes est à cet égard significative.

Il faut aussi tenir compte du fait qu'une restructuration trop brutale qui impose un reclassement important de certains actifs en même temps qu'elle ouvre des perspectives pour de nouveaux emplois accélère et amplifie parfois le rythme de passage dans le chômage. Une excessive mobilité peut avoir des effets pervers sur le taux de chômage.

C'est pourquoi il faut prêter attention aux propositions que développe par exemple R. SALAIS en faveur d'une réduction des suppressions d'emplois et d'une stabilisation de la main-d'œuvre lorsqu'il écrit "l'emploi efficace doit rétablir les critères structurels d'une allocation optimale de la main-d'œuvre par le biais de la mobilité volontaire sur la marché du travail : critères de transférabilité des qualifications, critères de reconversion interne sur la base du potentiel de main-d'œuvre minimisent les suppressions d'emplois.

2- Répartir plus équitablement la charge de travail prévisible

A la fin de son ouvrage "vaincre la pauvreté dans les pays riches" Lionel STOLERU examinait les conditions de la "croissance modérée à plein emploi".

Il suggérait d'explorer deux voies : "modérer la demande" et "modérer l'offre", et il admettait que cette seconde voie était la plus difficile, car il n'est pas possible, selon lui, "de modérer l'offre en respectant le plein emploi dans la définition actuelle du plein emploi". Aussi ne voyait-il d'espoir de solution que dans une mutation progressive des habitudes sociales où "certaines personnes s'intégreraient dans la société en se satisfaisant d'un revenu moindre, mais avec une quantité de travail qui serait moindre". Ainsi proposait-il d'étudier la possibilité de modifier le régime des heures supplémentaires, de développer l'emploi à temps partiel, de supprimer les cloisonnements existant entre les études, la vie active et la retraite, et d'estomper les différences entre travail et non travail.

Le groupe de travail sur les perspectives et la politique de l'emploi du VIIème Plan a systématiquement étudié les améliorations à attendre à court ou moyen terme des politiques visant à modifier les comportements ou l'étendue de l'activité. Il est arrivé à une conclusion teinté de fort scepticisme : Les effets de ces diverses mesures sont d'une part loin d'être ceux que l'on pourrait attendre d'un calcul arithmétique global, et la plupart de ces politiques ont des conséquences ambiguës ou une portée limitée.

On peut en réalité distinguer un débat central qui concerne la réduction de la durée du travail et les autres débats.

1) Le débat sur la réduction de la durée du travail

Il doit être traité avec objectivité. En termes d'emploi on attend logiquement de la réduction du temps de travail des personnes en activité la possibilité de proposer des emplois à des personnes qui n'en ont pas, sur la base d'un raisonnement arithmétique élémentaire. Au plan économique les choses ne sont pas aussi simples.

Il faut d'abord noter qu'une réduction de la durée du travail est compensée partiellement par une augmentation de la productivité du travail restant, de telle sorte que les heures travaillées en moins ne s'additionnent pas pour être ensuite réparties en créations d'emplois nouveaux.

Il faut ensuite étudier sérieusement les effets d'une réduction de la durée du travail sur la production et sur les coûts.

S'agissant des effets sur la production, il faut apprécier la manière que les entreprises choisissent pour compenser la différence entre l'augmentation de la productivité du travail restant et la diminution de la durée totale du travail. Elles peuvent choisir non pas une embauche supplémentaire mais une meilleure utilisation de l'équipement existant et une amélioration des combinaisons productives.

Les enquêtes de l'INSEE ont montré que la réduction de la durée du travail en 1968-1969 n'avait entraîné d'augmentation des rendements que dans une entreprise sur deux.

D'autre part, l'expérience de la loi des 40 heures de 1936, a bien montré les limites de ce genre d'exercice : une baisse trop forte, et trop uniforme, entraîne un blocage de la production et donc de l'emploi.

S'agissant des effets sur les coûts, il faut évidemment distinguer selon que la réduction de la durée du travail est ou non assortie d'une compensation salariale.

Si les salaires ne sont pas réduits malgré la réduction de la durée du travail, le coût du travail augmentera, les profits et les investissements, donc la production, risqueront de régresser, dans le même temps où la demande effective se maintiendra. C'est donc la production extérieure qui risquera de bénéficier d'une demande interne que la production interne ne pourra satisfaire. A moins qu'une issue en soit recherchée dans la hausse des prix qui annulera l'apparent avantage salarial et mettra en cause la compétitivité économique nationale et à terme l'emploi national.

L'INSEE a testé sur le modèle DMS et sur le modèle le METRIC (Modèle Economique Trimestriel de la Conjoncture), les effets possibles d'une réduction d'une heure de la durée hebdomadaire du travail pour les entreprises non financières et non agricoles, selon, que cette réduction s'accompagne ou non d'une perte de capacité de production. Ses conclusions sont que cette thérapeutique n'a pas d'effets immédiats ni totalement bénéfiques. L'impact est plutôt favorable à l'emploi dans l'ensemble mais avec un risque important de dérapage des prix et de déficit extérieur.

2) Les autres débats

Ils ne peuvent être qu'esquissés rapidement.

- L'abaissement de l'âge de la retraite risquerait de provoquer dans certains secteurs des difficultés, les emplois libérés ne seraient pas immédiatement pourvus dans leur intégralité, et la charge sociale pesant sur la population active risquerait de s'accroître.

- Le développement de l'emploi à temps partiel intéresserait assez peu les actifs déjà occupés, mais pourrait en revanche révéler un sous-emploi latent en permettant notamment de mobiliser par exemple une main-d'œuvre féminine inemployée.

- Le ralentissement de l'immigration n'entraînerait pas non plus immédiatement d'amélioration au niveau de l'emploi national. Les postes qui seraient ainsi libérés sont en réalité assortis de conditions de travail et de rémunération telles qu'il faudrait d'abord les revaloriser profondément pour substituer la main-d'œuvre nationale à la main-d'œuvre immigrée.

- L'attribution d'un salaire aux femmes au foyer, outre qu'elle serait très onéreuse pour être effectivement incitative, serait d'une efficacité incertaine dans la mesure où le désir d'emploi des femmes semble surtout motivé par une volonté croissante de participation à l'activité socio-économique nationale.

- Une autre manière de gérer le chômage: Avant la réforme du système des "allocations de chômage", des abus étaient enregistrés.

Ainsi, une personne se trouvant en situation de licenciement économique , pouvait bénéficier d'une année de salaire si elle s'engageait à suivre, pendant cette période, une formation.

Ce système aurait sans doute profité à l'économie si de véritables formations de qualification avaient été entreprises.

La réalité des faits, par insuffisance des structures de formation et par laxisme des autorités, est que l'on pouvait bénéficier de ces prestations en suivant, par exemple, trois heures de cours par semaine...

On comprend que, dans ces conditions, certains aient préféré s'accorder une année sabbatique plutôt que de rechercher un emploi.

Le passage d'une rémunération pleine sur une année à celui de la rémunération dégressive a résolu ce type de problème.

Il en a généré un plus grave: les personnes ont beau rechercher activement un travail, ils n'en trouvent pas. Cet état de fait explique la radicalisation politique que connaît la France, à droite de son échiquier politique.

Le Canada a expérimenté, dés la fin de l'année 1977, un système consistant, au lieu de verser des allocations de chômage total à un certain pourcentage de travailleurs licenciés, à maintenir tous les travailleurs en poste mais en les faisant travailler moins et en leur versant à tous une indemnité compensatrice complémentaire. Ainsi les entreprises économiseraient des frais de formation et les travailleurs conserveraient leur statut social.

La Belgique, la Grande-Bretagne et Allemagne ont expérimenté un système consistant à créer des "emplois temporaires" notamment dans les services sociaux et dans les services d'intérêt collectif, financés grâce à une partie des allocations de chômage. C'est ce système que l'on tente d'instaurer en France pour mettre un terme à la coexistence scandaleuse de chômeurs et d'emplois collectifs non pourvus dans le secteur non marchand des sociétés industrielles qui n'est pris en charge, ni par le marché, ni par l'administration.

La France est entrée timidement dans cette voie au début de l'année 1979 avec les aides aux emplois d'utilité collective" réservés aux chômeurs.

Depuis, des progrès ont été réalisés par l'instauration des TUC (travaux d'utilité collective). Les emplois restent trop souvent précaires, sans déboucher suffisamment sur des contrats de travail, la nature des travaux proposés aux bénéficiaires de TUC ne suscite généralement pas l'intérêt des jeunes gens qui les exercent. C'est entre autres pour cette raison que les TUC ont laissé la place à de nouvelles formes de contrats.

En conclusion, on constate que la politique à mettre en œuvre pour assurer le plein emploi dans une perspective longue de croissance ralentie pose de sérieuses difficultés. Du moins peut-on essayer de distinguer entre certaines mesures à effet relativement proche, et certaines mutations plus longues qui viseraient à adapter la société à une croissance moins "énervée".

- A relativement court terme, il ne faut pas nourrir d'illusions excessives vis-à-vis des mesures du type de celles qu'explorait le groupe de travail sur l'emploi pour aménager la charge de travail prévisible.

Sans doute faut-il revoir la forme systématique accordée aux investissements capitalistes. Il faut toutefois prendre garde de ne pas avantager, sous ce prétexte, des activités "régressives".

La vraie solution est le "redéploiement en avant" vers des investissements qui sont à la fois efficaces et à fort contenu de main-d'œuvre, comme le furent de 1959 à 1969 la construction mécanique et électrique, l'automobile ou la chimie. C'est en ces termes que se posent le "sauvetage" de certains secteurs textiles dépassés par la nouvelle division internationale du travail, ou la "promotion" de secteurs d'avenir comme la mécanique ou l'électronique. Une politique sélective des investissements, assortie d'une politique de formation et de reconversion professionnelle résout dynamiquement l'apparente contradiction entre efficacité et emploi.

Sans doute aussi faudra-t-il atténuer les séparations socio-économiques qui accusent la distinction entre emplois dits "intellectuels" ou "nobles" où sévit le chômage des "cols blancs", et des emplois "manuels" où sévit au contraire la pénurie. La revalorisation du travail manuel résoudrait sans doute non seulement un problème économique, mais aussi un problème social dont témoigne par exemple la disparition des "compagnonnages" d'antan.

- A plus long terme, c'est une manière de vivre que l'affrontement d'une croissance ralentie devrait transformer. Un apaisement et une égalisation des rythmes de travail, une part plus grande accordée à des tâches d'intérêt collectif négligées dans un monde où l'activisme de quelques-uns coexiste avec l'absence d'épanouissement de l'individu, une substitution progressive de la qualité de la vie aux satisfactions illusoires que procure la course aux revenus, tels seraient quelques-uns des traits de cette "croissance modérée à plein emploi" qu'il faudrait préparer.

DEVOIR AUTOCORRECTIF

Au XVII èm siècle, l'économiste Jean Bodin affirmait "il n'est de richesse que d'hommes", ce qui signifiait que seul le nombre d'individus pouvait assurer la richesse d'une nation.

Que pensez-vous de cette assertion, est-elle toujours d'actualité ?